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刘定基:从宪法的高度检视有线电视多元选择付费机制规划

作者: 来源:未知 2020-03-26

为了保障「消费者」基本收视、多元选择及获得一定品质的节目内容、健全「平台产业」发展,以及提升「频道业者」内容製播能量的「三赢」考量,国家通讯传播委员会(NCC)于107年初曾提出「有线电视多元选择付费机制规划草案」,对外徵询意见,经过一年多的后续讨论,于今(108)年1月中再度端出「有线电视系统经营者收费标準修正草案(收费标準草案)」,希望能在完备相关程序后,于今年施行。

然而,不论是107年NCC列出的七大谘询议题,或是最新公布的收费标準草案中,却不见一项最为根本,也是作为独立行政机关所不应忽略的问题:究竟对于有线电视系统经营者进行收视费用管制,是否符合宪法保障营业自由及言论自由的精神。

       固然,现行有线电视的收视费用管制于法有据(有线电视法第44条参照)且行之有年,但相关管制的基础是建立在个别有线电视系统经营者分区独占、消费者毫无替代选择空间的年代。时至今日,数位汇流的浪潮早已不可抵挡,有线电视面临中华电信MOD、国内外线上影音平台竞争,加上NCC开放新进及跨区有线电视业者经营,消费者少则有两家,多则有三家甚至更多的「多频道视讯服务业者」可以选择,是否因循旧例,继续维持费用管制,实有检讨空间。

从实际操作面来说,即使地方主管机关或NCC有多年的费用管制经验,对于相关市场参与者也有一定的了解,但如何正确地决定收视费用价格,使消费者能以漂亮的价格获得优质服务、有线电视系统业者得以获取合理的利润,以及频道业者能够得到适当的报酬支持高品质内容的製作,从来不是一件容易(甚至是相当困难)的事。如果(特定)市场已有充分竞争,回归市场机制,由竞争决定价格,恐怕才是事半功倍的手段。

刘定基:从宪法的高度检视有线电视多元选择付费机制规划作者质疑,当有线电视系统经营者不再独占市场,反而面临高度竞争时,继续管制收视费用的公益理由何在?。(取自Foundry@pixabay/CC0)

更何况,从法律层面来说,收视费用的管制涉及有线电视系统业者营业自由的限制,且与言论自由的保障,息息相关,相关管制措施更应该从宪法的高度加以检视。首先,人民从事营业的时间、地点、「对象」与「方式」,以及营业须遵守的义务等事项,均涉及宪法营业自由的保障(司法院释字第514号解释参照),当有线电视系统经营者不再独占市场,反而面临(高度)竞争时,继续管制收视费用的公益理由何在?尤其不分市场情况,一律採取高强度的事前许可、强制单频(或组合频道)单卖,是否过度限制系统经营者的营业自由,甚至造成竞争业者之间的管制落差,违反平等原则,值得我们审慎思考。

其次,姑暂不论在国外实务上曾有系统经营者主张收视费用的管制,可能(间接)影响其频道载送决定(如费用过低,被迫放弃载送特定高价频道),因而涉及其编辑权的限制,应受到宪法保障言论自由的检验。综观NCC前后两次提出的多元付费机制内容,107年的草案曾一度强制业者应提出一组内含五类型节目(新闻、儿少、戏剧、电影、教育文化)的基本频道组合,最新的收视标準草案虽放弃上述要求,却仍保留强制系统经营者,应接受频道业者单频(组合频道)单卖的规定。上述草案内容,明显干预系统经营者的频道规划权限,NCC必须提出坚强的管制公益目的与实证数据,否则难脱侵害系统经营者编辑权的质疑。

最后,应该强调是的,本文并非一味鼓吹解除管制,如果特定市场竞争仍有不足,主管机关适度地介入收视费用的决定,自然有其合理性。即使在已有相当竞争的市场,解除收费管制之后,NCC也应做好相关配套,例如:进一步强化竞争(NCC近日开放中华电信MOD自组频道即值得高度肯定)、赋予有线电视系统业者更大的频道规划空间、建立迅速且有实效的频道上下架争议处理机制,协助整备提供合理分润所需资讯的法制(收视率资料的合法蒐集及利用)…等。本文认为,相信与尊重市场机制,正是彰显主管机关专业的表现;而从解除年度价格管制中释放出来的行政资源,也能投入其他更重要、迫切的管制任务,进而使我们的通讯传播产业更蓬勃发展。

(本文原稿完成于NCC公布「收视标準草案」之前,本次新增收视标準草案内容的评析,特此说明)